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AG 2004 : l’Europe, les services d’intérêt général et les coopératives d’Hlm

Mise à jour : 15/05/2004

Table-ronde 2 - L’Europe et les services d’intérêt général : quelle place pour les coopératives d’Hlm ?

Participent à cette table ronde :
 
Jean-Paul BRIGAND, Consultant
Laurent GHEKIERE, Représentant de l’Union sociale pour l’habitat auprès de l’Union européenne
 
La table ronde est animée par Michèle ATTAR.


 
Michèle ATTAR
 
Je vous propose d’écouter les interventions de Jean-Paul Brigand et de Laurent Ghekière lesquels dresseront un bilan de la situation du logement social à la veille des prochaines élections européennes.

I. Les conséquences prévisibles de la construction européenne sur les coopératives d’Hlm
 
Jean-Paul BRIGAND
 
Le 8 décembre 2003 a été voté l’amendement Marini relatif à la fiscalité, texte qui donne une nouvelle définition des services d’intérêt général du logement. Cet amendement propose une mise en cohérence de la fiscalité avec le droit européen. En juillet 2003, le Journal Officiel de la Communauté européenne a publié le règlement de la société coopérative européenne. Au mois de février 2004, la Commission a pris un ensemble de recommandations pour que la coopération continue de se développer en Europe. Quelles sont les conséquences de ces éléments nouveaux du droit européen ?

1. Les aides publiques seront encadrées et contrôlées
 
Sur le site Internet du ministère de l’Equipement, il est indiqué très clairement que le logement n’est pas de compétence communautaire. Pourtant, à Lisbonne, les chefs d’Etat européens ont souhaité s’organiser pour que l’Union européenne devienne la zone la plus compétitive du monde à l’horizon de l’année 2010. Dans cette optique, il a été demandé que soit accéléré le mouvement de libéralisation. Or, pour faire de ce vaste territoire la zone la plus compétitive dans l’esprit de Lisbonne, la question de la composition du capital et de l’affectation des moyens économiques doit relever de la Communauté. L’Europe dispose donc aujourd’hui de moyens légaux pour rentrer dans des domaines qui auparavant étaient considérés comme marginaux.
 
Le rapport Herzog, voté fin 2003, fait une référence explicite à l’arrêt Altmark lequel définit précisément ce qu’est un service d’intérêt général. Depuis décembre 2003, la notion de SIEG en France est définie en fonction d’une notion de plafond de ressources. Dans le domaine locatif comme dans l’accession, c’est donc le plafond de ressources, fixé par l’autorité administrative, qui détermine s’il s’agit d’un service d’intérêt général de logement. La définition de cette frontière du plafond de ressources pose évidemment question.
 
Toutefois, la première question à poser est de savoir où se situe la frontière entre les activités économiques et les activités non économiques. En effet, pour les activités dites non économiques, les acteurs publics n’ont pas à être soumis aux règles communautaires. La défense, la police, la justice sont des activités explicitement non économiques. Cependant, d’autres activités sont plus difficilement classables. Une autre question doit aussi être posée : il s’agit de la définition du service d’intérêt général économique. Suivant l’article 22 du rapport Herzog, il est indiqué que le logement social et les SIG sociaux sont à exclure du champ d’application des règles de la concurrence pour autant que ces secteurs n’ont pas d’incidence économique et qu’ils sont fournis sur le marché concurrentiel.
 
L’arrêt Altmark est, quant à lui, une construction jurisprudentielle qui a sa source dans le droit bancaire. Cet arrêt définit quatre conditions pour échapper à la qualification d’aide d’Etat.
 
·Il faut premièrement que l’entreprise bénéficiaire soit chargée de l’exécution d’un service public par une disposition législative et que ces dispositions définissent clairement la mission qui incombe à la structure en charge de ce service d’intérêt général.
· Deuxièmement, les paramètres de calcul de l’aide doivent être préalablement établis de façon objective et transparente.
· Troisièmement, la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public en tenant compte des recettes qui y sont liées ainsi que d’un bénéfice raisonnable. L’absence de fiscalité peut donc être considérée comme un mode de compensation.
· Quatrièmement, la procédure de marché public est obligatoire. Sans faire appel au marché, il faut alors démontrer que le coût est comparable à celui d’une autre entreprise comparable.
 
Dans ce domaine, nous pouvons citer l’exemple de la certification du régime de logement social irlandais pour lequel l’Irlande a sollicité l’avis de la Commission européenne. La politique de logement social de l’Irlande a pour objectif de fournir des logements à tous les foyers socialement désavantagés, en particulier aux foyers dont la situation économique ne permet pas de financer leur propre logement. Pour ce faire, l’Irlande a mis en place une petite structure de 11 personnes, le Housing Finance Agency, qui peut emprunter avec garantie d’Etat, puis reprêter aux communes qui ensuite accordent un prêt aux bénéficiaires.
 
Ce mécanisme permet aux collectivités locales d’être acteurs de la politique du logement. Les bénéficiaires de cette aide doivent répondre à deux conditions : le bénéficiaire doit répondre à un plafond de ressources et le bénéficiaire doit démontrer qu’il est exclu du marché, en présentant deux lettres de refus d’établissements financiers du secteur privé.

2. Le recours à la concurrence sera généralisé
 
A terme, le Code des marchés publics français devra inclure la mise en concurrence des services notamment des services financiers. Pour les collectivités locales qui produisent des services sociaux, on oppose une jurisprudence qui stipule qu’une aide ne peut être déclarée compatible que si, par certaines de ses modalités, elle viole des dispositions du Traité, spécialement concernant le Code des marchés publics. En externe, la mise en cause de la SGA Hlm est un aspect des obligations de mise en concurrence dans les services rendus à un pouvoir adjudicateur.
 
Le projet de directive Services, adopté en janvier 2004 par la Commission, vise aussi à réaliser un véritable marché intérieur en mettant en compétition les différents systèmes réglementaires nationaux pour tous les services. Les SIEG sociaux et locaux seraient donc en concurrence sur l’ensemble du territoire.

3. Les procédures de transparence seront généralisées
 
En interne, la transposition de la directive Transparence en France est prévue pour 2004 : elle imposera une comptabilité séparée des opérations en SIG et hors SIG. Cette comptabilité séparée devra permettre de distinguer les éléments relevant des aides publiques des éléments relevant du secteur concurrentiel.
 
En externe, le principe de transparence s’exprime par l’obligation faite aux Etats membres de réintégrer, dans les budgets publics, les mécanismes parafiscaux d’aides aux services d’intérêt général.
 
Les circuits financiers vont donc être affectés par cette obligation de concurrence et de transparence. Cependant, je crois aussi que les coopératives sont dans une situation favorable pour faire face à ce nouveau contexte européen.

4. La coopérative européenne : structure idéale pour les SIEG
 
L’Europe compte 300 000 coopératives et 140 millions de coopérateurs. Les nouveaux entrants apportent 120 000 coopératives supplémentaires. Le mouvement coopérateur en Europe détient donc une assise certaine. En 2003, sous présidence italienne, les coopératives ont acquis un autre avantage en Europe avec la création de la coopérative européenne qui était réclamée depuis dix ans par l’Alliance Coopérative Internationale. En février 2004, la Commission européenne a demandé à ses Etats membres de diffuser des informations et des formations sur le fonctionnement des coopératives et de la coopération.
 
Elle a également invité les Etats membres à créer des conditions plus équitables pour les coopératives par rapport aux autres formes d’entreprises. La coopérative européenne est ainsi une société qui peut exercer son activité sur l’ensemble du marché intérieur. Elle peut structurer ses opérations transfrontalières sans devoir mettre en place des filiales et tout groupe d’au moins cinq personnes physiques ou morales européennes, provenant de plusieurs Etats membres, peuvent créer une coopérative européenne avec un capital de 30 000 euros.
 
Le Comité de coordination des associations coopératives européennes et le CECODHAS se sont associés pour faire neuf demandes. Parmi ces demandes, figure la demande d’un statut fiscal particulier des réserves impartageables afin que ces dernières soient défiscalisées. Je pense qu’il sera répondu favorablement à cette demande car cette disposition ne conduit pas à troubler la concurrence. Ce lobby coopératif exige également un accès privilégié aux marchés publics.

5. La coopérative : une alternative crédible au capitalisme de marché
 
Aujourd’hui, les coopératives bénéficient d’avantages fiscaux et sociaux dans quasiment tous les pays d’Europe. Seul le code des sociétés du Luxembourg considère que la coopération n’est pas un mode de société spécifique.
 
En Europe, la coopérative est aujourd’hui en train de devenir l’outil privilégié du service d’intérêt général et force est de reconnaître que les coopératives sont capables de relever les défis posés par l’Europe. A moyen terme, les coopératives doivent se penser comme des acteurs incontournables. Elles sont structurellement et historiquement porteuses d’un message de solidarité : elles fonctionnent, par nature, de façon décentralisée et concurrentielle.
 
En Europe, les coopératives ont donc un rôle évident à jouer d’autant que l’Europe est convaincue que la coopérative est la principale alternative participante dans les économies modernes de marché.

II. Habitat et Union européenne : cinq priorités pour la législature 2004‑2009
 
Laurent GHEKIERE
 
Après avoir mis l’accent sur les contraintes imposées par l’Europe, je souhaite, quant à moi, mettre en avant une vision plus positive de l’Europe en montrant qu’elle est aussi un lieu de débats. Il est en effet possible d’influer sur les décisions européennes : nous avons d’ores et déjà obtenu quelques avancées. Ces premières avancées sont de premières étapes, mais elles nécessitent encore d’être consolidées et d’être appuyées par des responsables politiques.
 
Le logement n’est pas de compétence communautaire : chaque Etat membre est compétent et peut fixer ses propres règles du jeu en matière de logement. Toutefois, nous ne pouvons plus affirmer que le logement se comprend uniquement dans un périmètre national et qu’il est régi par les seules règles nationales. En effet, il n’existe aujourd’hui plus aucun secteur économique et social qui échappe à l’intégration européenne. Le droit communautaire a atteint un tel développement que tous les secteurs économiques sont encadrés, peu ou prou, par le droit communautaire. Il existe en effet un véritable emboîtement des compétences et une articulation des droits entre le droit communautaire et le droit national.
 
Le logement se trouve aujourd’hui au cœur de cet emboîtement de compétences. Alors que la France commence à peine à abandonner sa politique unique du logement unique, dans tous les Etat membres, la politique du logement a d’ores et déjà été largement décentralisée. La France a donc pris beaucoup de retard par rapport à ses voisins en matière de décentralisation puisque nous n’en sommes qu’à l’étape de la délégation de compétences.
 
Nous notons aujourd’hui une convergence de plus en plus forte entre les objectifs des nouvelles politiques communautaires et les objectifs du logement social. Le logement social doit être aidé par les Etats membres car il participe à la cohésion sociale et au développement durable. Or il n’existe pas d’opposition entre la volonté d’un Etat membre de développer le logement social et le droit communautaire. Au contraire, il existe une convergence d’objectifs qu’il faut développer. De plus, nous ne devons pas oublier que le cadre du droit communautaire est défini par ses Etats membres. Ce sont ces Etats qui ont décidé d’établir des règles communes même si parfois ces mêmes Etats ont des difficultés à les appliquer. Nous devons donc travailler en bonne intelligence avec nos autorités de tutelle en France afin de proposer une stratégie cohérente à Bruxelles et non se contenter d’une stratégie du refus.

1. Les services d’intérêt général et l’intérêt communautaire
 
A la suite de la publication du rapport Herzog, le Parlement européen a reconnu que le logement social, parce qu’il est un instrument de solidarité et d’inclusion sociale, devait échapper aux règles de concurrence. L’adoption de cet amendement permet de dépasser aujourd’hui le clivage qui existe entre les activités économiques et les activités non économiques. Force est de reconnaître que ce clivage est artificiel car, hormis quelques secteurs donnés, tout secteur entre dans le champ de la concurrence. S’il est évident que certaines activités relèvent des règles de concurrence et qu’il existe des activités non économiques telles les activités régaliennes qui doivent échapper au Traité, il existe aussi toute une série d’activités intermédiaires entre l’activité étatique stricto sensu et l’activité de marché. Ainsi, tout ce qui participe aux mécanismes de solidarité et tout ce qui participe aux mécanismes d’inclusion sociale relève de cette catégorie. Pour cette raison, nous avons proposé qu’un statut particulier soit accordé à ces activités et le Parlement a accepté notre proposition. Il s’agit donc d’une première étape même si un important travail reste à fournir pour consolider cette typologie et faire en sorte que les Etats membres l’acceptent puisque ce sont les Etats membres que nous devons convaincre et non la Commission européenne.
 
Le rapport Herzog demande que ce ne soit plus la Commission qui définisse les règles en matière de services d’intérêt général mais que ce soit le Parlement via un acte de codécision entre le Conseil et le Parlement. Ce rapport demande également que les aides publiques aux services d’intérêt général, c’est-à-dire les compensations d’obligation de service public, fassent l’objet d’une directive européenne spécifique. Il demande que soit défini un statut particulier pour les services d’intérêt économique général à caractère social. Il demande surtout qu’il soit fait référence à un concept d’entreprise de service économique général. Sur ce dernier point, le rôle des mutuelles et des coopératives est fondamental. En effet, s’il existe un principe général de neutralité de l’Union européenne quant au statut de l’opérateur, la seule ingérence positive de l’Union européenne est d’avoir promu le rôle particulier que peuvent jouer les groupes mutualistes et coopératifs pour la promotion de l’intérêt général.
 
Or c’est la première fois que l’Union européenne rompt avec ce principe de neutralité et met en avant une catégorie d’opérateurs. Cet opérateur est aujourd’hui clairement identifié : il dispose d’une réglementation et d’un statut européen. Il dispose donc d’une base juridique très importante pour développer cette qualification.
 
Par ailleurs, la directive Services vise à mettre en place une liberté d’établissement indépendamment des contraintes nationales. Cette directive vise donc à lutter contre toutes les entraves à l’exportation des savoir-faire. Aujourd’hui, faut-il réserver à des organismes spécifiques les aides au logement social ? Cette particularité est-elle utile au développement de cette activité ? Cette question peut sembler un peu théorique de prime abord à l’heure où l’on parle de décentralisation et de contractualisation au niveau local, mais, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, nous avons assisté à un phénomène de concentration des opérateurs du logement social et ces structures exportent aujourd’hui leur savoir-faire, notamment en Belgique et en Allemagne. Nous ne pouvons donc pas dire, dans le secteur du logement social, que la compétence territoriale constitue un frein à la libre prestation de services.
 
Compte tenu de la logique de concentration des grands opérateurs, les frontières vont finir par disparaître. Je pense notamment que les Britanniques et les Néerlandais qui disposent d’un vrai savoir-faire en matière de gestion du logement social et de maîtrise des coûts de construction vont finir par investir d’autres pays. Par ailleurs, comment justifier qu’il est nécessaire d’obtenir un agrément pour proposer du logement social et que cet agrément soit réservé à un certain type de sociétés sur certains territoires ? Pour quelles raisons la mise en concurrence ne pourrait-elle pas être invoquée ? Pourquoi les agglomérations ne pourraient-elles pas lancer des appels d’offre ? Nous constatons que toute une organisation se trouve aujourd’hui bousculée par la construction d’une logique communautaire.
 
Cependant, nous ne devons pas voir ce phénomène comme une tendance défavorable au logement social, puisqu’il s’agit de l’aboutissement d’un droit communautaire défini par les Etats nationaux lequel droit prime sur le droit national. La publication d’un Livre Vert sur les partenariats public/privé et les prestations de services met en évidence que l’accès à des marchés fonciers importants suppose parfois des partenariats avec des promoteurs privés. Or ces partenariats entre le secteur public et le secteur privé vont désormais être encadré par le Code communautaire des marchés publics.
 
La question des aides au logement social est une autre question importante. Nous négocions depuis plus de deux sur le statut des aides au logement social. Des plaintes ont été enregistrées en Suède contre des régimes d’aide au logement social. La Commission européenne qui a reçu compétence par les Etats membres de mettre en œuvre des règles en matière d’aides d’Etat a considéré que les aides au logement social n’avaient pas d’impact sur la concurrence et les échanges intra-communautaires. Contrairement aux autres aides d’Etat, il n’est plus utile de notifier préalablement toutes les aides accordées par les autorités publiques aux organismes Hlm. Les hôpitaux ont obtenu le même avantage que les organismes du logement social en matière de notification préalable des aides publiques. Cependant, cette décision suppose que l’aide au logement social soit considéré comme une aide économique et que le logement social soit considéré comme un service économique d’intérêt général.
 
Nous avons obtenu l’unanimité du CECODHAS sur cette stratégie temporaire de sécurité juridique dans l’attente d’un cadre politique favorable qui nous permette de sortir des règles de concurrence. Nous avons obtenu l’accord de 24 Etats membres sur 25 pour cette proposition. Seule la France n’a pas donné son accord car elle a considéré qu’il n’était pas question de reconnaître, même pendant une période temporaire, que le logement social était une activité économique. Le gouvernement français considère que le logement social est une activité non économique. En conséquence, inclure une exemption de notification dans un règlement européen reviendrait, pour les autorités françaises, à reconnaître le caractère économique du logement social. Ainsi, alors que nous avons été à l’origine de cette négociation, aujourd’hui reconnue dans toute l’Union européenne par nos partenaires, nous ne réussissons pas à convaincre nos propres pouvoirs publics du bien fondé de cette disposition ! Il s’agit cependant d’un choix stratégique de la France qui refuse catégoriquement de reconnaître l’ingérence du droit communautaire dans la politique de l’habitat. La France refuse systématiquement le débat et préfère aller jusqu’au contentieux lorsqu’une plainte est déposée. Toutefois, cette stratégie du refus du compromis n’est pas payante. De plus, le mécanisme temporaire proposé ne revient pas à trancher sur la question du caractère économique ou non du logement social, il s’agit simplement d’un artifice juridique qui permet de bénéficier d’une sécurité juridique suite à l’arrêt Altmark.
 
La négociation sur la TVA minorée va également prochainement s’ouvrir. Dans le domaine fiscal, nous souhaitions trouver un accord entre les 15 Etats membres avant l’élargissement aux 10 nouveaux pays entrants afin que le logement social et le logement privé puissent bénéficier d’une TVA minorée, mais l’Allemagne a posé son veto. Or une telle décision requiert l’unanimité du Conseil. Suite à ce refus, nous avons prolongé d’une durée de deux ans la disposition en vigueur. Cependant, en 2005, il sera sans doute encore plus difficile d’obtenir une décision à l’unanimité pour une TVA minorée avec 25 membres !
 
Sur ce seul dossier des services d’intérêt général, nous pouvons constater que le droit communautaire est de plus en plus présent. Nous assisterons aussi, sans doute, à une convergence entre l’essor du droit communautaire et la montée en puissance de la décentralisation. De même, une plus grande contractualisation avec les collectivités conduira incontestablement vers une plus grande concurrence et une plus grande transparence dans vos relations avec les pouvoirs publics.

2. Le renforcement de la politique de cohésion
 
La réhabilitation des quartiers d’habitat social est financée par le FEDER. En effet, l’Union européenne a considéré que les quartiers d’habitat social devaient être une priorité pour la réforme des fonds structurels pour la période 2000-2006. Aujourd’hui, nous sommes dans une période de discussion pour que cette politique en faveur des quartiers d’habitat social soit maintenue après 2006.

3. L’intégration de la stratégie européenne d’inclusion sociale
 
A Lisbonne, les 15 Etats membres se sont donnés pour objectif de garantir, pour tous les citoyens européens, l’accès pour tous à un logement décent. Il ne s’agit pas d’une politique communautaire mais d’une stratégie commune d’inclusion sociale. Cet objectif est mesuré sur la base d’indicateurs. Sur cette base, nous nous demandons s’il ne serait pas utile de définir à l’échelle européenne un service universel du logement. L’Union européenne a défini en effet un service universel de l’électricité et un service universel de télécommunications. En revanche, pour l’accès au logement, ce service universel n’est pas mis en œuvre.
 
Dans le prolongement de la stratégie de Lisbonne, ne faut-il donc pas définir un service universel d’accès au logement ? Cette réflexion rejoint les préoccupations du Haut Comité pour le logement des plus démunis et sur le droit au logement opposable. Il s’agit d’une question politique très importante dont le Parlement doit se saisir. En outre, cette question renforcerait le rôle des organismes de logement social.

4. Le développement urbain durable et l’environnement urbain
 
Notre stratégie de développement urbain identifie clairement la construction de logement et la performance énergétique dans le logement comme une priorité. Une directive va d’ailleurs imposer des normes en matière de certification de la performance énergétique. De plus, il existe des programmes européens qui permettent, dès lors que vous êtes constitués en réseaux européens de bailleurs, de financer des programmes mettant en avant les énergies renouvelables. Dans ce domaine, je signale que l’OPAC 38 est armé pour répondre à des appels d’offres européens : cet organisme a ainsi réussi à collecter près de 1,5 million d’euros de fonds européens pour financer ses programmes. Cependant, cet organisme doit en contrepartie faire partie de consortiums européens avec d’autres bailleurs et répondre aux appels d’offres de l’Union européenne. Cette pratique relativement complexe suppose un investissement fort de l’organisme dans la maîtrise de ses appels d’offres. L’OPAC 38 en a fait l’une de ses priorités et développe un Agenda 21.

5. La démocratisation du processus de normalisation
 
Jusqu’à présent, la normalisation s’appliquait aux seuls produits. Aujourd’hui, cette normalisation s’étend aux services. Cependant, nous devons reconnaître qu’il existe aussi des dérives dans les mesures de normalisation sociétale. Il est donc nécessaire que le Parlement intervienne dans ce domaine et intègre dans ses réflexions un plus grand contrôle de ces normes.
 
Aujourd’hui, nous ne pouvons plus ignorer les compétences communautaires. Il nous appartient donc de renforcer le lobbying auprès des autorités de Bruxelles. Nous sommes dans une logique d’emboîtement entre le niveau communautaire, le niveau national et le niveau local. Nous constatons que les objectifs communautaires convergent de plus en plus avec les objectifs nationaux : c’est vrai aussi dans le domaine du logement social. Cependant, encore faut-il se doter des moyens d’être présents. De plus, nous devons aussi intervenir pour faire évoluer le droit communautaire même si nous rencontrons d’importantes difficultés à entraîner les pouvoirs publics français dans nos démarches. Les pouvoirs publics français continuent en effet de se braquer considérant que le logement social n’est pas de compétence communautaire. Pour cette raison, les autorités publiques considèrent qu’il n’est pas nécessaire de mener une action auprès des autorités de Bruxelles. Cependant, cette conception est aujourd’hui dépassée. Les responsables politiques nationaux doivent aujourd’hui prendre part aux débats communautaires, non pas pour défendre des intérêts corporatistes, mais surtout pour prendre part aux débats sur les politiques communautaires.
 
A la veille des prochaines élections européennes, nous allons lancer un débat auprès des candidats français et européens. Nous souhaitons notamment que puisse être constitué un forum de débat au sein du Parlement sur les questions de l’habitat, sur le rôle que peut jouer l’habitat dans les politiques communautaires et sur l’impact du droit communautaire sur les questions liées à l’habitat.
 
Marc SIMON (Président du groupe Arcade, Paris)
 
Ces nouvelles dispositions peuvent-elles conduire à refuser le financement en mode PLS ?
 
Jean-Paul BRIGAND
 
La loi européenne prévoit que vous devez mettre en concurrence les prestataires de services via une procédure de marché public. L’alternative est de dire que ce secteur ne relève pas du secteur économique et que ces règles ne lui sont pas opposables.
 
Laurent GHEKIERE
 
Il existe un contentieux entre la Commission et la France relatif au nouveau Code des marchés publics car ce texte n’a pas transposé une partie de la directive Services. Aujourd’hui, un organisme Hlm qui applique le droit français n’est pas contraint de lancer un appel d’offres lorsqu’il contracte un emprunt. Cependant, aux yeux du droit communautaire, il est en défaut vis-à-vis de la réglementation. Même si aucun organisme concurrent de la Caisse des dépôts n’a déposé de plaintes, si une banque déposait aujourd’hui un recours auprès de la Commission contre un organisme Hlm qui n’aurait pas mis en concurrence les services financiers, alors la Cour européenne trancherait en faveur du droit communautaire.
 
Par ailleurs, dans la mesure où ces financements vous sont réservés et qu’ils entrent dans les aides publiques qui vous sont accordées, il est possible que le droit communautaire, au titre des services d’intérêt économique général, autorise à ne pas appliquer la directive considérant que ces financements vous sont réservés et qu’ils vous permettent de compenser vos obligations de service public de logement social. Cependant, encore faudrait-il que la France reconnaisse le logement social comme un service d’intérêt économique général qui ouvre le droit à une série d’exemptions au droit à la concurrence. Cependant, la France n’a pas adopté cette position affirmant que le logement social est un service d’intérêt non économique général. Ainsi, si des opérateurs devaient déposer une plainte, il y aurait alors contentieux.
 
Seule une plainte de la Fédération européenne de la propriété immobilière est aujourd’hui enregistrée concernant des régimes d’aides au logement social accordés par le gouvernement suédois à des sociétés locales de logement social. Pour cette Fédération, les aides octroyées ne sont pas proportionnelles et induisent de fait une distorsion de concurrence.
 
Marie-Noëlle LIENEMANN
 
En l’espèce, je ne pense pas qu’un organisme pourrait être l’objet d’une plainte. Je crois au contraire que la plainte viserait la France en tant qu’Etat qui n’aurait pas retranscrit la directive. Aujourd’hui, c’est l’Etat français qui prend un risque.
 
Laurent GHEKIERE
 
Effectivement, une plainte serait déposée par la Commission contre l’Etat et non contre l’opérateur. Cet opérateur ne pourrait pas être sanctionné.
 
Monsieur Jean-Pierre RENE (Coopérative d’Hlm Notre Cottage, Dunkerque)
 
Comment les grands projets de location et d’accession à la propriété peuvent-ils être considérés comme des services d’intérêt général lorsqu’ils bénéficient d’un mode de financement spécifique avec des taux particuliers de TVA voire des exonérations fiscales ?
 
Laurent GHEKIERE
 
Je ne pense pas que cette formule pose question. Chaque Etat est libre de définir par lui-même ce qui relève des services d’intérêt général. Il définit ainsi les obligations de service public et les compensations accordées aux opérateurs. La formule de location-accession est une formule particulière qui relève de la responsabilité de l’Etat français. Cet Etat peut donc décider d’accorder des aides dès lors que ces aides ne font que compenser le coût des obligations de service public. Ces formules sont donc conformes au droit communautaire dès lors que sont acceptées les règles du jeu de juste compensation des obligations de service public.
 
En outre, la législation nationale française doit établir précisément quelles sont les obligations de service public liées à la location-accession. En l’occurrence, ces règles portent sur un plafond de ressources. Il faut aussi que l’Etat accepte que le logement social soit qualifié de service d’intérêt économique général. C’est ici que se trouve la difficulté car la France ne l’accepte pas. Pourtant, le logement social ne peut pas être considéré comme un service d’intérêt non économique général puisqu’il ne s’agit ni d’un système obligatoire de Sécurité Sociale ni d’un système obligatoire de retraite ni d’un système d’éducation primaire.
 
Nous devons donc reconnaître que le fait de construire, développer et gérer des logements relève d’une activité économique même si cette activité est développée dans une finalité d’intérêt général.
 
Jean-Paul BRIGAND
 
De plus en plus de pays considèrent que l’accession est un moyen d’intégration à l’exception de l’Espagne qui a récemment défini une politique locative car l’accession est, dans ce pays, trop importante. Il y a 15 ans, seuls les Etats-Unis prônaient l’accession à la propriété comme un instrument d’intégration. Cette conception prend de l’ampleur et je pense, en conséquence, que l’Europe ira davantage vers la politique d’accession.
 
Laurent GHEKIERE
 
Je crois que la position de l’Europe sur cette question est assez neutre. Pendant longtemps, la France a considéré que la location était une formule plus noble qui seule pouvait être qualifiée de mission d’intérêt général tandis que l’accession relevait plutôt du secteur concurrentiel. Dès lors que l’Etat membre qualifie une formule d’accession ou de location d’activité d’intérêt général, alors il peut mettre en œuvre les politiques qu’il souhaite.
 
Dans un objectif d’inclusion sociale des plus démunis, l’Union européenne a développé des programmes d’insertion globale par le logement et l’emploi. Ces programmes ont été financés par le Fonds social européen. Ainsi, pour des programmes spécifiques d’auto-construction, l’Union européenne a incité à développer des programmes d’accession individuelle. Cependant, je pense qu’il s’agit d’une exception car je ne crois pas qu’il y ait une position de l’Union européenne en faveur d’un statut d’occupation lequel serait considéré comme un statut idéal pour satisfaire les besoins en logement. Le point important est que les mécanismes développés par les Etats membres soient compatibles avec le droit communautaire et qu’ils participent à l’inclusion sociale conformément à l’esprit de Lisbonne.
 
Un intervenant
 
Pouvez-vous donner des informations complémentaires concernant le dossier SGA ?
 
Laurent GHEKIERE
 
Un opérateur a déposé une plainte. Cette plainte étant anonyme, la Commission refuse de nous communiquer le nom de l’opérateur. Il s’agit probablement d’une plainte déposée par une compagnie d’assurance concurrente. Au début du mois d’avril, une lettre de mise en demeure a été adressée. Il s’agit de la première phase de la procédure de pré-contentieux communautaire. La Commission doit instruire cette plainte pour vérifier la conformité de la SGA par rapport au droit communautaire. Cette affaire porte sur trois points. La plainte indique que la SGA, en tant que monopole, n’est pas conforme au Traité. Par ailleurs, cette plainte indique que la SGA n’est pas conforme non plus à deux autres directives. Elle n’est pas conforme à la directive assurance non-vie car elle ne fait pas l’objet d’un agrément (il semblerait que le Président ait refusé l’agrément de société d’assurance à la SGA lors de sa mise en place). Elle n’est pas conforme non plus à la directive des marchés publics. En effet, les organismes Hlm qui font appel à la SGA ne font pas d’appels d’offres et sont donc en infraction vis-à-vis du Code des marchés publics. Sur ces trois niveaux d’attaque, l’attitude actuelle de la DGUHC reste aujourd’hui peu lisible. Si la SGA est considérée comme une société d’assurances, alors le droit communautaire des assurances lui est applicable. Si la SGA est considérée comme une société de garantie, alors elle échappe complètement au droit communautaire car elle devient une activité d’intérêt général qui permet la continuité de service des organismes Hlm. Aujourd’hui, même si la SGA ne relève pas du secteur des assurances, elle relève de la législation relative aux marchés publics. La société de garantie a reçu une notation de la CGLS, c’est-à-dire l’équivalent d’une aide publique, elle est donc en situation de non-concurrence vis-à-vis des autres sociétés de garantie.
 
Dans les deux hypothèses, la situation est difficile. Nous devons donc au préalable définir la qualification de cette société. S’il s’agit d’une société d’assurances, alors nous devons jouer le jeu du droit communautaire. S’il s’agit d’un fonds mutuel de garantie des organismes Hlm pour l’accession, alors d’autres règles doivent s’appliquer.
 
Michèle ATTAR
 
Je tiens à souligner que lorsque la société de garantie a été créée par la loi, le mouvement Hlm a sollicité le ministère des Finances et la direction des assurances pour obtenir un agrément. Cependant, cet agrément nous a été refusé arguant du fait que notre activité n’était pas de leur ressort. Nous avons ensuite sollicité une autre direction pour obtenir une caution mutuelle laquelle, de nouveau, nous a été refusée. Nous avons donc dû constituer une société sui generis. Cependant, nous avons été contraints de créer une telle société après avoir frappé aux portes de toutes les directions du ministère des Finances ! Ce problème a été pointé dès la création de cette société par Jean-Louis Dumont, alors Président de notre Fédération. Le problème causé par le statut de la SGA ne vient donc pas d’être découvert aujourd’hui.
 
Un intervenant
 
Un office qui serait en désaccord avec la société de garantie pourrait-il alors soulever l’exception de l’illégalité ?
 
Laurent GHEKIERE
 
Aujourd’hui, nous sommes dans une phase de pré-contentieux. Il s’agit d’un dialogue informel qui se noue entre la DGUHC, le SGCI et la DG Marché intérieur. Au cours de cette phase, des questions ont été posées à la France laquelle doit y répondre dans un délai de deux mois. Si la France ne répond pas dans ce délai, alors la Commission lui adressera un avis motivé, ce qui constitue la deuxième phase du pré-contentieux. Enfin, si la France ne répond pas à l’avis motivé, alors l’affaire sera portée devant la Cour de justice. Nous sommes donc encore aujourd’hui dans une phase de dialogue pendant laquelle il reste possible de trouver des issues. Toutefois, je ne suis pas certain que la France s’inscrive aujourd’hui dans une attitude de négociation. Il semble au contraire que les pouvoirs publics français souhaitent « jouer la montre ».
 
Un intervenant
 
Que se passera-t-il lorsque la SGA aura disparu ?
 
Laurent GHEKIERE
 
Cette question oblige à élaborer un scénario de politique-fiction. Si la société de garantie de l’accession est convertie en fonds mutuel ou en fonds interprofessionnel de garantie, alors une solution est possible. Cependant, encore faut-il faire des propositions législatives allant dans ce sens. Je crains malheureusement que cette logique ne sera pas suivie. Je pense plutôt que la logique d’affrontement sera mise en avant. C’est alors le juge qui statuera. Lorsque l’arrête du juge devra être transposé, alors l’autorité nationale devra décider de la façon dont elle transposera cette décision. Je pense cependant que nous n’en sommes pas encore là. Nous devons donc inciter les autorités à négocier afin de trouver la solution la meilleure pour tout le monde.
 
Marc SIMON
 
Le CRIDON s’est-il prononcé sur ce dossier ?
 
Michèle ATTAR
 
Ce dossier n’a pas encore fait l’objet d’une communication. Seul Le Moniteur a publié un article sur ce dossier. Je ne suis pas certaine que le CRIDON soit informé de ce pré-contentieux à l’encontre de la SGA.
 
Jean-Paul BRIGAND
 
Pour conclure, je souhaite ajouter que la société coopérative européenne est une organisation modèle vers laquelle vont converger tous les modes d’organisations coopératives européennes. Les coopératives d’intérêt collectif ont été les premières, en France, à sortir de l’opposition entre coopératives de consommation et coopératives de production. A la lecture du règlement du 30 juillet, vous pourrez constater que la notion de production et de consommation n’est pas mentionnée dans le texte relatif à la coopérative européenne. Il s’agit manifestement d’une grande novation pour le droit coopératif. Je crois donc que vos statuts évolueront avec le droit coopératif pour converger vers ce texte qui est, à mon sens, un texte fondateur qu’il est important de connaître.
 
Michèle ATTAR
 
Je remercie nos deux invités pour leurs exposés passionnants et je vous convie demain à assister à notre Assemblée générale statutaire. 
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