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Rapport de la Cour des comptes sur le 1% logement

Mise à jour : 23/02/2006

Rapport annuel de la Cour des comptes
Février 2006, 55 pages

Introduction

La participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), communément appelée “1 % logement” est un prélèvement obligatoire, assis sur la masse salariale et collecté par des comités interprofessionnels du logement (CIL) ainsi que par certaines chambres de commerce et d’industrie. Ce système n’a pas d’équivalent en Europe.

Les ressources des CIL se sont élevées en 2003 à 3,16 Md€ (1,32 Md€ de collecte et 1,84 Md€ de retours sur prêts). La PEEC finance ainsi environ 8 % de l’effort national en faveur du logement (crédits d’Etat, dépenses fiscales, participation des employeurs et des
régimes sociaux).

L’enquête de la Cour sur la PEEC fait suite aux contrôles qu’elle a conduits sur l’Agence nationale pour la participation des entreprises à l’effort de construction (ANPEEC) et sur l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), ainsi qu’aux travaux effectués en 2004 à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les coûts de gestion du “1 % logement”. La Cour a en outre engagé en 2004 le contrôle de deux collecteurs parisiens sur le fondement de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui a étendu sa compétence aux organismes habilités à percevoir des versements libératoires d’une obligation légale de faire.

Remettant en cause le “1 %” des origines, la réforme de 1998 a notamment créé de nouveaux produits ouverts à tous les salariés. Cette réforme a abouti, faute de hiérarchisation des priorités, de choix clairs et d’évaluation des produits créés, à une situation confuse et complexe.

Recommandations

Les faiblesses constatées dans la gouvernance du dispositif, marquée par le mélange des rôles des différents acteurs et le dessaisissement de l’Etat, aggravées du fait de l’absence de stratégie et, en conséquence, de pilotage du réseau des collecteurs, rendent indispensable une remise en ordre. La situation impose, en effet, des arbitrages financiers et la définition claire d’une stratégie d’ensemble au sein de la politique du logement social.

En effet, le logement social connaît des tensions très importantes en raison de la pression des besoins, en particulier dans les grandes villes.

Les différentes utilisations du “1 % logement”, qui se sont successivement stratifiées, doivent faire l’objet d’une évaluation approfondie afin de simplifier les dispositifs, de clarifier les objectifs assignés à la PEEC et de fixer des priorités d’emploi de la ressource.

Une telle évaluation sera en outre indispensable pour mettre, comme c’est souhaitable, le Parlement en mesure de se prononcer sur un volet important des politiques de logement social. La stratégie et les modalités d’emploi du “1 % logement” et son articulation avec les autres éléments de l’effort public doivent en effet pouvoir être prises en compte
dans le débat public.

Un effort notable de productivité et d’économies de gestion doit être fait, en fixant des objectifs correspondant aux caractéristiques actuelles du métier de collecteur et en assurant, au moyen d’indicateurs adaptés, un suivi précis des progrès accomplis.

L’Etat, qui a consenti dans les années récentes à un renforcement considérable des pouvoirs du mouvement du “1 % logement”, en particulier dans le domaine du contrôle des sociétés anonymes d’HLM et avec la création de l’association foncière logement (AFL), doit exercer pleinement le rôle d’orientation et de contrôle qui lui incombe sur un dispositif qui repose entièrement sur un prélèvement obligatoire. Les évolutions dans l’utilisation de la PEEC conduisant à une diminution sensible des remboursements de prêts qui représentent aujourd’hui 55 % des ressources du “1 % logement”, il devient urgent d’adapter le dispositif.

A défaut de changements importants, la question de la suppression de la PEEC dans ses formes actuelles ne pourrait qu’être à nouveau posée.

Les recommandations qui suivent énoncent ces changements que la Cour considère comme nécessaires.

* S’agissant de l’ensemble du dispositif :

- assurer une séparation des missions, des pouvoirs et des mandats au sein de l’ANPEEC et de l’UESL afin de conforter chacune de ces instances dans son rôle en évitant les conflits d’intérêt,
- adapter le statut des collecteurs à leurs missions actuelles,
- mieux encadrer la diversification des collecteurs au regard de l’objet social des CIL,
- faire en sorte que les groupes constitués autour de collecteurs soient tenus d’établir et de publier des comptes consolidés dès lors qu’ils contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ou qu’ils exercent une influence notable sur celles-ci de manière à assurer une réelle transparence financière de leur activité,
- actualiser, reclasser et codifier en respectant la hiérarchie des normes l’ensemble des dispositions régissant l’activité des collecteurs et les emplois du “1 % logement”.

* Par ailleurs, d’autres recommandations s’adressent directement à l’UESL :

- définir des orientations précises en matière d’évolution du nombre et de l’implantation des CIL en fonction de critères géographiques, économiques et sociaux,
- appliquer des critères et des procédures transparentes de rapprochement des collecteurs,
- définir des objectifs et des indicateurs de suivi de la productivité et de la performance des CIL, adaptés à l’activité actuelle des collecteurs,
- faire en sorte que les réservations locatives soient rigoureusement suivies par les collecteurs et que l’ANPEEC procède à une évaluation systématique des résultats des enquêtes conduites sur ce sujet ; des barèmes établissant l’adéquation du coût des
réservations locatives aux conditions du marché doivent être réalisés,
- établir des projections financières à moyen terme pour mesurer le rythme et l’ampleur des évolutions qui vont affecter les ressources du “1 % logement” (collecte et retours sur prêts),
- effectuer une évaluation approfondie de l’utilité sociale et de l’impact des emplois de la PEEC (produits traditionnels et nouveaux emplois) afin de décider en connaissance de cause, en fonction des objectifs qui auront été fixés et des ressources disponibles, leur maintien, leur suppression ou leur réorientation.

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