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Le Sénat a adopté un projet de loi de mobilisation pour le logement profondément remanié

Mise à jour : 22/10/2008

Le Sénat a achevé dans la nuit de mardi la discussion sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Nous commentons ici les principales dispositions du projet de loi et précisons les modifications introduites par les sénateurs en séance publique. L’Assemblée nationale devrait examiner ce texte début décembre.

Parmi les principales mesures adoptées par le Sénat figurent :

  • la suppression à une très large majorité de l’article 17 prévoyant l’élargissement de la définition du logement social à l’accession sociale,
  • la limitation du prélèvement sur les organismes d’Hlm à ceux "qui disposent d’un patrimoine locatif" et son report au 1er janvier 2011.
Supprimé par un premier vote, l’article 21 qui prévoit une diminution de 10,3% des plafonds d’accès aux logements Hlm a finalement été adopté par une seconde délibération demandée par le gouvernement. Cette péripétie n’a pas permis l’examen des amendements maintenant au niveau actuel les plafonds de ressources de l’accession sociale à la propriété pratiquée par les organismes d’Hlm. Il reviendra aux députés d’en débattre.

Pour visionner les prises de parole de Marie-Noëlle Lienemann dans les médias au sujet de ce projet de loi, cliquez ici.


Dispositions relatives à la mobilisation des acteurs

•  Article 1 - Mise en place d’une convention d’utilité sociale

Cet article fixe pour obligation aux organismes de conclure avant le 31 décembre 2010 une convention d’utilité sociale avec l’Etat. D’une durée de 6 ans renouvelables, elle comporte des objectifs et des indicateurs permettant d’en mesurer les résultats. Un régime de sanctions est mis en place pour les organismes n’ayant pas conclu de convention et/ou ayant manqué à ses engagements.

La convention peut autoriser, à titre expérimental, un dispositif de modulation des loyers en fonction des revenus des locataires.

Le Sénat a enrichi le cadre des CUS par :

•  une association plus étroite des collectivités locales à leur élaboration (sans que cela aille à une obligation),
•  par la prolongation d’un an (fin 2010) du bénéfice de l’abattement de 30% de la base d’imposition à la TFPB pour les signataires des CUS

•  Article 2 - Prélèvement sur les organismes d’Hlm

Cet article prévoit un prélèvement annuel sur les moyens financiers des bailleurs sociaux « ayant une activité d’investissement réduite ». Les organismes d’Hlm seraient pénalisés lorsqu’au cours des deux derniers exercices comptables leurs investissements annuels moyens seraient restés inférieurs à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen calculé sur la même période.

Ce prélèvement alimenterait un fond géré par la CGLLS destiné à aider les organismes d’Hlm à financer des opérations de construction et de réhabilitation.

Comme attendu, le Sénat a modifié la rédaction de cet article pour limiter la mutualisation aux organismes « qui disposent d’un patrimoine locatif ».

Un amendement présenté par l’ensemble des groupes parlementaires et adopté contre l’avis du rapporteur et de la ministre fixe au 1er janvier 2011 l’entrée en vigueur de ce dispositif.

« Art. L. 423-14. - A compter du 1er janvier 2011, les organismes d’habitations à loyer modéré qui disposent d’un patrimoine locatif sont soumis à un prélèvement sur leurs ressources financières si, au cours des deux derniers exercices comptables, leurs investissements annuels moyens sont restés inférieurs à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen. Un décret en Conseil d’Etat fixe le niveau de cette fraction qui ne peut être supérieure à la moitié du potentiel annuel moyen des deux derniers exercices.

« Le prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices sans pouvoir excéder le tiers de celui-ci.

« Les organismes soumis au prélèvement versent chaque année avant le 30 juin le montant des sommes dont ils sont redevables à la Caisse de garantie du logement locatif social. Le prélèvement est recouvré selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

« Le prélèvement n’est pas effectué si son produit est inférieur à 10 000 euros ou si, à la date où il devient exigible, l’organisme bénéficie des mesures de prévention ou de redressement de la Caisse de garantie du logement locatif social mentionnées à l’article L. 452-1.

« Sur sa demande, la Caisse de garantie du logement locatif social obtient des organismes les informations nécessaires à l’application du présent article. Les organismes qui ne communiquent pas ces informations sont redevables d’une pénalité dont le montant est fixé à 300 euros par logement locatif dont ils sont propriétaires. Ce montant est doublé en cas de récidive. Cette pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social dans les conditions prévues à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 452-5.

« Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application du présent article et définit la liste des investissements annuels mentionnés au premier alinéa. »

 « Art. L. 452-1-1. - La Caisse de garantie du logement locatif social gère un fonds dont les ressources proviennent des prélèvements effectués en application de l’article L. 423-14. Dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, ce fonds attribue des concours financiers aux organismes d’habitations à loyer modéré et aux sociétés d’économie mixte pour la réalisation de leurs opérations de construction et d’amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux. »

•  Article 3 - 1% logement

Cet article redéfinit l’architecture de la PEEC :

-  en confiant au Parlement le rôle de définir les catégories d’emplois des ressources issues de la collecte ainsi que le montants consacrés à chacune d’entre elles,
-  en renforçant la présence de l’Etat au sein de l’UESL et des ses filiales (APAGL et AFL) et en recentrant le rôle de l’ANPEEC,
-  confie à l’UESL un rôle accru dans le contrôle des ESH que les CIL maîtrisent,

Le Sénat a modifié l’ordre des catégories d’emplois des fonds de la PEEC et inscrire en premier les aides à l’accession à la propriété et au logement locatif social. Il a adopté un amendement qui prévoit la transmission au Parlement, lors du dépôt des projets de lois d’orientation pluriannuelles des finances publiques, d’un document de programmation fixant la répartition des ressources de la PEEC, établi pour une durée de trois ans par les ministres chargés du logement et du budget après consultation de l’UESL.

•  Article 4 - Cession en VEFA à des organismes d’Hlm

Cet article autorise la cession à des organismes d’Hlm la totalité d’immeubles en VEFA soit sans contrainte dans le cas de logements-foyers ou de résidences hôtelières à vocation sociale, soit après appel d’offres et mise en concurrence. Jusqu’à présent, la réglementation n’autorisait la cession en VEFA que de la moitié d’immeubles.

Le Sénat a adopté un amendement simplifiant la rédaction de cet article et n’imposant plus de mise en concurrence ni de surface minimum, ni une proportion maximum de logements dans le cas d’acquisitions en VEFA, à la condition que le programme soit défini par un tiers et que le permis de construire ait été déposé.

•  Articles 5 et 6 - Copropriété

L’article 5 rend obligatoire la constitution de provisions spéciales versées sur un compte séparé dès lors que des travaux sont votés en assemblée générale des copropriétaires d’un immeuble issu de la vente Hlm.

Le Sénat a enrichi cet article en ajoutant à la liste des travaux d’amélioration des parties communes et des éléments d’équipement commun que l’organisme doit transmettre aux acquéreurs en cas de vente Hlm une évaluation du montant global des travaux mentionnés et de la quote-part imputable à l’acquéreur.

D’autre part, l’article 5 rend obligatoire, dans les copropriétés constituées en partie de logements résultant de ventes Hlm, la présentation par le syndic à l’assemblée générale annuelle des copropriétaires de cette liste de travaux qu’il serait souhaitable d’entreprendre et lui soumet le vote, selon des modalités définies par l’assemblée générale, la constitution d’avances quand des travaux d’amélioration des parties communes et des éléments d’équipement commun sont votés par le syndicat des copropriétaires. Ces avances sont déposées sur un compte séparé ouvert au nom du syndicat des copropriétaires Il dispense à ce titre les organismes Hlm d’une telle exigence, au regard des risques de déséquilibre des comptes qu’elle pourrait occasionner.

L’article 6 créée une procédure d’alerte préventive lorsque les impayés subis par une copropriété atteignent 25% du budget prévisionnel.

Le Sénat a substitué à la procédure prévue par le projet de loi une autre procédure faisant appel à un mandataire désigné par le TGI après saisine par le syndic et avis du conseil syndical.

Par ailleurs, le Sénat a introduit 2 nouveaux articles relatifs à la copropriété qui portent sur :

•  la simplification du régime de communication aux copropriétaires des injonctions délivrées par les autorités municipales d’entretenir les façades des immeubles (article 6bis).
•  la pérennisation des dispositions de la loi du 10 juillet 1965 autorisant les copropriétés à procéder aux adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives dans des conditions de majorité simplifiée (article 6ter).


Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQA)

•  Article 7 et 8 - Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQA)

Ces articles fixent les objectifs et les moyens du PNRQA. Ce programme sera mis en œuvre par l’ANRU, les financements étant principalement apportés par l’Agence nationale de l’habitat et le 1% logement.

Le Sénat a précisé que le PNRQA a pour objet de contribuer à la production de logements locatifs sociaux et à la diversification de l’offre immobilière ainsi que l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments, ce qui n’était pas le cas dans le texte gouvernemental, et que l’objectif est de réhabiliter 60.000 logements privés, dont 20.000 devant faire l’objet d’un conventionnement, et de 30.000 logements sociaux, dont 5.000 places d’hébergement ou logements de transition.

Le Sénat a limité le rôle de l’Agence nationale pour l’habitat dans le PNRQA à la seule mise en œuvre des actions relatives à la réhabilitation du parc privé et à la lutte contre l’habitat.


Mesures en faveur du développement d’une offre nouvelle de logements

•  Les articles 9 à 13 touchent aux documents d’urbanisme et d’orientation :

-  le PLH se voit renforcé,
-  les dépassements de COS jusqu’à 20% sont autorisés durant 3 ans dans le cadre d’agrandissement de logements,
-  les communes peuvent autoriser les dépassements de COS de 50% pour les opérations de logements locatifs sociaux,
-  instaure une procédure de convention de projet urbain partenarial.

Le Sénat a reprécisé que la durée de validité du PLH est de six ans. Il a introduit dans ses objectifs une référence plus explicite à la nécessité de lutter contre l’étalement urbain. Enfin, le Sénat a élargi le champ des EPCI concernés par l’obligation de se doter d’un PLH en abaissant le seuil à 30.000 (au lieu de 50.000) pour le nombre total d’habitants de l’EPCI et à 10.000 (contre 15.000) pour le nombre d’habitants de la ville centre. En conséquence, 90 communautés de communes supplémentaires se trouveraient concernées par l’obligation de se doter d’un PLH.

Par amendements, la commission des affaires économiques a, entre autres choses :

-  introduit un article additionnel après l’article 9 qui vise à permettre aux communes de délimiter des secteurs dans les PLU à l’intérieur desquels les opérations de logements doivent comporter un pourcentage défini de logements d’une taille minimale (article 9ter) ou des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale (article 9quater).
-  étendu le droit de préemption urbain à la cession de la majorité des parts d’une société civile immobilière, à l’exception des SCI constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus (article 9quinquies).
-  étendu aux EPF locaux l’exonération de TSE applicable par les EPF d’Etat aux organismes HLM, aux sociétés d’économie mixte ainsi qu’à leurs locataires.
-  modifié le régime de la taxe de cession sur les terrains rendus constructibles en modifiant son assiette, qui ne serait plus le prix de vente, mais la plus-value effectivement réalisée.

Le Sénat a adopté un article 10bis qui précise que si dans les six mois qui suivent l’arrêté d’autorisation de fouilles sur des terrains destinés à la construction de logements sociaux aucune opération de fouilles n’a été engagée, l’autorité administrative prononce le retrait de l’autorisation.

•  Article 15 - Investissement locatif

L’article 15 restreint le bénéfice des amortissements « Robien recentré » et « Borloo populaire » aux logements acquis dans les zones « dans lesquelles le marché immobilier présente des tensions ». Sont visés les zones A, B1 et B2. Cette mesure s’appliquera aux logements dont le permis de construire aura été déposé après la publication de la loi. lL régime d’amortissement fiscal spécifique pour les logements construits en zone de revitalisation rurale (ZRR) est pour sa part supprimé.

Le Sénat a adopté cet article en l’état mais en revenant sur la suppression de l’amortissement fiscal ciblé sur les ZRR.

L’article précise également que le classement des communes, établi par arrêté conjoint des ministres du budget et du logement, devra être révisé au moins tous les trois ans afin de tenir compte des évolutions locales des différents marchés immobiliers.

Selon les informations contenues dans le rapport du Sénat, certaines agglomérations pourraient être déclassées de B2 en C, et d’autres (entre 20 et 40) de B1 à B2.

•  Article 16 - Pass foncier collectif

Cet article étend le bénéfice du taux réduit de TVA aux logements neufs acquis à titre de résidence principale par des ménages primo-accédants sous plafonds de ressources PSLA bénéficiant d’une aide de collectivité locale et d’un prêt à remboursement différé octroyé par un CIL. La loi précise que ces logements sont soumis à des plafonds de prix.

L’extension du Pass foncier aux logements collectifs amène à une simplification du dispositif : il n’est plus question de dissociation du foncier et du bâti, le Pass foncier devenant un prêt d’un montant représentatif du foncier avec un différé de 20 à 25 ans.

Le Sénat a apporté deux précisions au dispositif :

- il aligne la durée d’application de la TVA à taux réduit en individuel sur celle du Pass foncier en collectif, à savoir le 31 décembre 2010,
- il soumet les logements ayant fait l’objet d’un dépôt de permis de construire après la publication de la loi aux plafonds de prix PSLA et précise que dans un même programme de construction et pour des caractéristiques équivalentes le prix de vente hors taxe des logements neufs bénéficiant de la TVA à taux réduit ne peut excéder celui des logements pour lesquels le taux réduit de 5,5 % ne s’applique pas aux ventes.

Un amendement gouvernemental adopté ajoute les logements Pass foncier à la liste des logements pouvant bénéficier de la décote sur le prix de cession des terrains publics prévus pour les logements locatifs sociaux.

Par ailleurs, la commission des affaires économiques a demandé au gouvernement des garanties sur la fixation par arrêté des plafonds de prix applicables aux opérations Pass foncier et Anru (notamment en zones B2 et C) à des niveaux réalistes.

•  Article 17 - Décompte des logements sociaux

Cet article modifie l’article 55 de la loi SRU en ajoutant dans le décompte des logements sociaux :

-  les logements financés en Pass foncier pendant 5 ans à compter de leur financement,
-  les logements PSLA à compter de la signature du contrat de location-accession et jusqu’à la fin de la cinquième année civile qui suit la levée d’option.

Le Sénat a supprimé cet article.


Dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements

•  Article 18 - Caution

Cet article supprime l’obligation de caution pour les locataires de personnes morales. Sont également concernés les locataires de personnes physiques lorsque ces dernières ont souscrit une assurance couvrant les obligations locatives du locataire.

Le Sénat a réintroduit la possibilité pour certains bailleurs personnes morales (Hlm...) de mobiliser une caution de type Loca-Pass.

Un article additionnel (article 18bis) clarifie les conditions de restitution du dépôt de garantie en cas de vente du logement : le locataire a affaire au nouveau propriétaire.

•  Article 19 - Expulsion

Cet article réduit les délais d’expulsion dans le logement locatif de 3 à 1 an.

•  Article 19bis - Commission de prévention des expulsions

Le Sénat a adopté un amendement rendant obligatoire l’instauration dans chaque préfecture d’une commission de prévention des expulsions.

•  Article 20 - Mobilité interne au parc Hlm

-  Les locataires en situation de sous occupation pourront se voir proposer un autre logement plus petit avec un loyer identique complétée par une aide à la mobilité versée par l’organisme. S’ils refusent trois offres de relogement de suite, leur bail est cassé avec un préavis de six mois (sauf personnes de plus de 70 ans, handicapés et personnes habitant dans les ZUS). En cas de refus, le locataire n’a plus droit au maintien dans les lieux,

- De même, les locataires d’un logement adapté pour le handicap qui ne compteraient plus parmi les occupants une personne handicapée pourraient se voir proposer un autre logement au loyer identique complété par une aide à la mobilité versée par l’organisme. En cas de refus, le locataire n’a plus droit au maintien dans les lieux,
-  Les locataires ayant des revenus supérieurs à 2 fois les plafonds Hlm verront leur bail réduit à trois ans non renouvelables (sauf +70 ans...),
-  Les organismes auront l’obligation pour l’organisme de rencontrer les locataires assujettis au SLS (rendez-vous mobilité),
-  Enfin, les organismes auront l’autorisation de sous-louer temporairement « à des personnes jeunes ».

Le Sénat :

- ne rend le dispositif automatique que dans les logements sociaux des organismes Hlm situés dans des zones géographiques, définies par décret en Conseil d’Etat, se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements. Hors de ces zones tendues, les organismes Hlm se verraient reconnaître la possibilité d’appliquer ces dispositions par délibération de leur conseil d’administration.

- limite sa mise en oeuvre que dans les cas où les revenus des occupants dépassent, pendant deux années consécutives, au moins deux fois les plafonds de ressources.

- permet au locataire de bénéficier à nouveau du droit au maintien dans les lieux si, au cours de la période de trois ans, il démontre que ces revenus sont repassés sous le seuil de dépassement de 100%.

En outre, le Sénat a amendé cet article :

-  en remettant en cause le droit au bail des locataires d’immeubles démolis dans le cadre de l’ANRU et qui auraient refusé trois offres de relogement,
-  en clarifiant les conditions dans lesquelles les bailleurs HLM peuvent louer, meublés ou non, des logements à des associations, des centres régionaux des œuvres universitaires, des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale ou à des personnes de droit public,
-  en précisant la notion de personnes vivant au foyer et de rendre cette dernière applicable par les bailleurs pour l’attribution des logements locatifs sociaux, pour la mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité (le ou les titulaires du bail, les personnes figurant sur les avis d’imposition du ou des titulaires du bail, les personnes réputées à charge au sens des articles 196, 196 A bis et 196 B du code général des impôts).
-  En étendant au concubin notoire et aux personnes de plus de 70 ans vivant avec le locataire le fait de bénéficier de ce transfert ou de cette continuation, y compris si le logement ne correspond pas aux besoins du bénéficiaire.

•  Article 21 - Plafonds de ressources

Cet article diminue les plafonds de ressources d’accès au logement locatif social de 10,3%.

Dans un premier temps, cet article a été supprimé par les sénateurs, contre l’avis de la ministre et du rapporteur. Il a ensuite été rétabli suite à la demande du gouvernement de procéder à une seconde délibération, en fin de séance.


Dispositions relatives à la lutte contre l’exclusion, à l’hébergement et à l’accès au logement

Les articles 22 à 27 apportent des précisions à la loi instituant le droit au logement opposable.

Le Sénat a ajouté un article permettant à tout titulaire de droits de réservation dans le parc HLM d’être signataire des accords collectifs intercommunaux ou départementaux ainsi qu’un article rendant interdépartementale en Ile-de-France la gestion des décisions favorables rendues par la commission de médiation au titre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable.


Diverses dispositions

A noter parmi les différents articles additionnels adoptés par le Sénat :

Aménagements du statut de l’Anah (art. additionnel après l’article 3) : cet article propose d’élargir à la marge les compétences de l’ANAH à la lutte contre l’habitat indigne et de modifier la composition de son conseil d’administration en constituant en son sein trois collèges : Etat, élus nationaux et locaux, personnalités qualifiées.

Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente Hlm avec décote (art. add. Après l’article 4 modifiant l’art. L443-12-1 du CCH) : en cas de cession dans les cinq années suivant l’acquisition d’un logement ayant subi une décote, l’acquéreur serait amené à verser à l’organisme HLM une somme égale à la différence entre le prix de revente et le prix d’acquisition, sans que cette somme ne puisse excéder l’écart constaté entre l’évaluation faite lors de l’acquisition et le prix d’acquisition.

Simplification du nouveau régime juridique relatif aux sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété en matière de participations croisées entre ces sociétés.

Possibilité de dérogation aux règles d’accessibilité aux personnes handicapées pour les constructions à usage d’habitation dès lors que la conception initiale des bâtiments n’interdit pas la réalisation de travaux ultérieurs permettant le respecter de ces règles.

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 La "petite loi" - le texte adopté par les sénateurs
 
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