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La rénovation urbaine à l’épreuve des faits

Mise à jour : 07/04/2010
Mars 2010, 201 pages
Auteur : Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

Document transmis par Habitat et Collectivités locales.
 
Une nette montée en charge du PNRU

La programmation du PNRU a pris fin en 2009. Au total, 375 projets, qui concernent plus de 460 quartiers et trois millions d’habitants, ont été validés par le comité d’engagement de l’ANRU au 1er septembre 2009. Néanmoins, la quasi-totalité des capacités d’engagement de l’ANRU, soit près de 11 milliards d’euros, a déjà été affectée.

Au 31 décembre 2008, la programmation quasi-définitive indique qu’à l’issue du PNRU les deux tiers des objectifs quantitatifs fixés par la loi pour la programmation de la cohésion sociale de 2005 seront atteints4. Les opérations lourdes de démolition-reconstruction seront donc nettement moins nombreuses que prévues, ce qui réduit l’ampleur de la rénovation telle qu’elle fut envisagée.

Malgré une accélération sensible du programme, l’année 2008 n’a pas permis de combler l’ensemble des retards accumulés au cours des quatre premières années du PNRU. Les livraisons, traduction physique des opérations sur le terrain, connaissent toutefois un taux de réalisation satisfaisant de 70%.

Le financement des projets, quant à lui, poursuit une courbe ascendante. Au cours de l’année 2009, les engagements et les paiements de crédits de l’ANRU ont augmenté exponentiellement par rapport à 2008 et aux années précédentes. Le montant des paiements de l’ANRU aux maîtres d’ouvrage a en effet quasiment atteint en 2009 la somme des paiements des cinq premières années. Cette croissance devrait se poursuivre jusqu’en 2015.

350 millions de crédits d’engagement supplémentaires ont été alloués à l’ANRU. Dans un contexte d’augmentation du coût des opérations inscrites dans les conventions initiales, le plan de relance a opportunément permis de débloquer un nombre important d’opérations engagées et même sur certains sites de mettre en oeuvre quelques opérations supplémentaires. Néanmoins, le plan de relance n’a pas permis de répondre à l’ensemble des besoins financiers8, et des blocages persistent dans certains projets.

Les premiers effets contrastés du PNRU sur la mixité sociale et l’action « anti-ghetto »

Le PNRU influe sur la composition de la population des quartiers avec trois leviers : la reconstitution de l’offre de logements sociaux démolis, la localisation du relogement et la diversification de l’habitat. Selon leur importance respective, leurs modalités de mise en oeuvre et les obstacles qu’ils rencontrent, leurs effets en termes de mixité sociale seront contrastés. Le CES de l’ANRU considère que la mixité sociale est un processus de long terme, qui ne peut se produire qu’au-delà de la durée des conventions de rénovation urbaine (5 ans).

En matière de reconstitution des logements sociaux, la règle du 1 pour 1 sera quasiment respectée à l’échelle nationale, avec un taux de recouvrement de 97%. Néanmoins, le décalage temporel entre les opérations de démolition et de reconstruction de logements sociaux – 33 500 logements n’étaient pas reconstruits au 31 décembre 2008 – persiste et s’accroît même à l’examen des seuls engagements.

Dans un contexte de crise du logement, le CES de l’ANRU s’est alarmé de ce déficit qui aggrave les tensions dans le secteur du logement social. Les logements sociaux sont reconstruits pour moitié hors site, mais de fortes disparités locales existent, la solidarité intercommunale étant insuffisante ou inexistante.

Le CES de l’ANRU s’est également inquiété du décalage entre les caractéristiques du parc de logements démolis et celles des logements construits au titre de la reconstitution de l’offre. D’une part les typologies sont plus petites : le « un pour un » est respecté si l’on considère la reconstitution du parc de logement ; il ne l’est que partiellement si l’on considère le nombre de pièces. D’autre part, l’offre très sociale est rare. En l’absence d’une offre alternative dans d’autres segments du parc social, les familles nombreuses et les ménages aux revenus faibles vont à court terme pâtir de ces transformations.

En matière de relogement, malgré l’insuffisance de données nationales, on relève des tendances convergentes : plus des deux tiers des ménages (68%) seraient relogés dans des quartiers qui font l’objet d’un classement zone urbaine sensible (ZUS). Par ailleurs, le reste à charge augmente sensiblement pour 30% des ménages. Enfin, le relogement dans le neuf reste rare. Si des enquêtes indiquent une satisfaction globale des ménages relogés, le CES de l’ANRU s’est interrogé sur le bénéfice à terme des trajectoires résidentielles induites. Seuls les ménages les plus aisés ou qui disposent du plus fort potentiel de mobilité résidentielle semblent bénéficier de trajectoires résidentielles ascendantes.

Entre 2004 et 2008, près de 10 000 logements ont été produits dans les quartiers en rénovation urbaine au titre de la diversification de l’habitat. La production de ces logements (locatifs privés, et surtout accession libre ou sociale à la propriété) augmente chaque année. Elle est essentiellement due aux bailleurs sociaux14 et aux promoteurs immobiliers, qui ont commencé à investir dans les quartiers, ce qui est une bonne nouvelle. En revanche, l’Association Foncière Logement, qui devait jouer un rôle moteur, demeure à ce jour un acteur quelque peu marginal de la diversification : elle ne comptait que pour 1,5% de la production de nouveaux logements au 31 décembre 2008.
 
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Rapport 2009 du CES de l’ANRU
 
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